新時代礦業綠色發展與高質量發展思路研究

■ 侯華麗 等 中國國土資源經濟




導  讀

礦業綠色發展與高質量發展是習近平新時代中國特色社會主義思想在礦業領域生态文明建設中的基本遵循和基本行動。文章通過比較礦業綠色發展的國際經驗,結合我國經濟社會發展的不平衡不充分發展實際和綠色發展、高質量發展的現狀特征,剖析我國礦業綠色發展與高質量發展在綠色礦山建設和示範基地建設方面取得成效,直面存在的欠賬較多、政策有待細化等不足,在強調新時代礦業發展與國家戰略的辯證關系基礎上,提出了新時代礦業綠色發展和高質量發展的總體方向與基本思路



本文引用信息


侯華麗, 強海洋, 陳麗新, 新時代礦業綠色發展與高質量發展思路研究[J].中國國土資源經濟,20188:04-10.




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 引言


黨的十九大報告明确指出,我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,應以供給側結構性改革為主線,推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。報告将生态文明建設提到了前所未有的高度,強調既要創造更多物質财富和精神财富以滿足人民日益增長的美好生活需要,也要提供更多優質生态産品以滿足人民日益增長的優美生态環境需要。礦業是我國重要的基礎産業,事關國家現代化建設全局,其戰略地位不容忽視。近年來,随着傳統産業轉型升級以及國家重大戰略如精準扶貧、“一帶一路”國際産能合作的實施,需要大量的礦産資源來支撐,另外,新型戰略性産業的快速發展也對新材料産生新的需求。然而,礦業高排放、高耗能、開采回收率和循環利用率較低以及産能過剩等問題仍未得到根本性遏制,礦業活動引緻的地表環境破壞、土壤污染、地下水污染以及次生地質災害等問題依然存在并呈集中爆發趨勢。加快推進礦業綠色發展與高質量發展,推動礦産資源開發利用全流程管理,形成一整套治理制度,提升治理能力,是新時期我國礦業持續健康發展的必然選擇。


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礦業綠色發展的國際經驗與典型做法


1.1 加拿大的“綠色礦業”倡議

2008年全球金融危機對加拿大衆多礦業企業影響較大,既要面臨生産成本增加的内在壓力,又要面對社會各方改善礦業環境的外在要求。為了迎接挑戰,幫助本土礦業恢複活力,2009年加拿大正式啟動了“綠色礦業”倡議(GMI),以改善礦業環境,通過建立完整的生命周期方法為礦業公司創造實行“綠色礦業”的機會。“綠色礦業”倡議主要有四個方面的内容:減少污染物排放,重視清潔能源生産;接受社會嚴格審查,啟動廢棄物管理;實施景觀恢複和環境質量提升工程,建設生态系統風險管理;加大政策支持,有效治理礦井閉坑與複墾工作。據統計,過去四年時間,加拿大在自然資源清潔技術方面的投資超過10億元,在環保基礎設施方面的投資約200億元;計劃2020年前,對清潔能源和潔淨技術研究開發的投資實現翻番。

1.2 澳大利亞的“礦山關閉基金”

澳大利亞聯邦行政管理體系實行聯邦、州和地方三級政府體制。按照法律法規,礦業管理是由聯邦政府宏觀控制與州政府和地方政府微觀管理相結合的兩級礦業管理體制。具體來說,聯邦政府負責制定國家政策,确立立法框架;州和地方政府主要負責采礦等具體事務,同時,也可根據各自發展實際,制定相關法律條例進行規範管理。其中,各州地質礦産資源勘查管理機構主要是州礦産能源部,負責對屬地内礦産資源的勘查、開發、項目審批、安全評價和管理生産經營活動,同時還負責轄區内礦産資源和石油能源的所有權、分配權以及環境影響評價的審批、監管等。澳大利亞為保證礦山環境保護與恢複治理的順利完成,設立了“礦山關閉基金”,資金主要來源于礦業企業的上繳,用于礦山閉坑後的環境保護與生态重建。經礦業企業治理後,由政府主管部門組織相關部門和專家分階段進行驗收,如果企業按照标準完成了閉坑的相關工作,上繳資金将被返還。

1.3 英國的閉環式管理

英國政府高度重視礦山環境保護與土地複墾工作,政府将公共安全與環境問題相融合,并把采礦業帶來的污染行為界定為犯罪并引入“關注義務”。從礦産資源開發的時序來看,大緻可分為開發前準入、開發過程中的監督和閉坑後的土地複墾三個階段,對不同階段如規劃許可證取得、作業中的環境保護管理及土地複墾要求進行了詳細規定與要求。值得關注的是,以1971年城鄉規劃法頒布時間為界,對廢棄礦山土地複墾采取了兩種管理方式:1971年之前的廢棄礦山複墾,主要由中央政府提供“廢棄土地補助金”來完成;之後的礦山複墾由礦山經營者負責。廢棄土地的恢複工作主要由地方政府的恢複專業隊完成,私人企業也可以參與這項工作。

1.4 美國的全鍊條式管理

随着美國社會公衆對環境質量日益關注,美國政府對于礦業綠色發展重視程度也在加深,并制定了一系列法律對礦業開發的環境影響及防治措施進行審核,要求礦山閉坑後必須恢複原狀。從政府審批流程上,注重以下程序:一是提交環境影響報告書,要求開發者提交地面區域或開發海域的環境影響報告書,對每一階段的開發活動做出環境影響預測,并提出防治措施。二是向礦區所在地政府和民衆公布并征集意見,力求将因開發造成的影響降到最低程度。三是向有關政府部門征求意見,使各部門在此過程中達成一緻。同時,在礦業開發活動前,礦山企業需向政府繳納高于複墾成本的“保證金”,用于閉坑後的礦山土地複墾。複墾按照計劃完成并達到标準的,退還保證金;反之則由政府将保證金用于土地複墾和環境治理。


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 我國礦業綠色發展與高質量發展的現實選擇


2.1 環境問題已逐漸成為世界範圍内經濟政治博弈的新焦點

當前,以加、澳、英、美等為代表的發達國家已處在工業化資源消耗的後期,其國内資源開發與環境修複問題已得到初步控制和改善,礦業廢棄地複墾與生态環境修複過程中,形成的一系列實踐操作模式,在全球生态建設潮流中積極地推動了各不同主體的綠色經濟、循環經濟和低碳經濟發展,并對我國産生了較大的影響。在生态文明建設大背景和以人民為中心的發展思想指引下,礦産資源開發過程中存在的資源、環境、民生矛盾逐步顯化,新的礦山環境問題與曆史遺留問題交織并存,民生利益分配與多元主體訴求存在沖突,逐漸成為國内外關注的焦點。随着資源領域的競争日益延伸到環境領域乃至社會領域,當前礦業發展已經逐漸成為世界範圍内經濟政治博弈的新焦點。

2.2 不平衡不充分發展已成為制約我國經濟社會發展的新挑戰

2017年底,我國經濟總量達到82.7萬億元,人均GDP超過8880美元,第一産業增加值占GDP比例持續減少,第三産業增加值占GDP比例持續增加。從現有發展階段看,我國已基本進入到中等收入國家行列,處于工業化進程的中後期,但也面臨一系列人口、資源、環境和生态問題。據調查,目前我國因礦産資源開發等生産建設活動,挖損、塌陷、壓占等各種人為因素造成破壞損毀的土地超過375萬hm2。另據國家煤礦安全監察局統計,我國目前國有煤礦共有矸石山1500餘座,大約有1/3發生過自燃現象。同時,采礦活動造成土壤污染、地面塌陷、水土流失與沙漠化以及衍生地質災害等問題均對礦業持續健康發展提出了挑戰。水、土地、礦産等資源人均量少,生态環境脆弱,環境污染問題頻發,不可再生資源日益枯竭,已經逐漸成為我國現階段新的基本國情,并嚴重制約着我國經濟社會的發展。

2.3 經濟高質量發展對礦業綠色發展提出了新要求

新發展階段、新常态和供需新平衡帶來了新的挑戰。自2003年以來,我國資源行業經曆了十年左右的“黃金發展時期”,礦産資源勘查取得了顯著成果,礦産資源開發與利用的頻度、強度也舉世矚目。伴随國家地質勘查投資的下降和環境保護優先的雙重作用,我國礦産資源領域面臨着傳統增長動能失速和尋找新增長動能的挑戰。從供給側結構性改革角度看,随着國家進入高質量發展階段,經濟發展要更多依靠提高勞動效率、資本效率、土地效率、資源效率、環境效率,提高科技進步貢獻率,提高全要素生産率,在做好資源保障的基礎上,要更加重視提高資源供給質量。我國礦業政策不能僅專注于提升礦業附加值的比重,而應更關注公平市場環境的營造和對競争的鼓勵,并有效防範産能過剩帶來的潛在危害,從而推動全要素勞動生産率持續改善,同時培育更富彈性和活力的供給結構以應對消費結構的迅速升級。


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礦業綠色發展與高質量發展成效和存在的不足


3.1 礦業綠色發展與高質量發展取得的成效

一是積極推進綠色礦山建設。自2007年國土資源部提出“發展綠色礦業”倡議以來,我國在探索綠色礦業發展道路上不斷取得進展,發展綠色礦業、建設綠色礦山已成為社會共識和礦業企業方向指引。2010年以來,國土資源部先後分4批确定了661家礦山企業作為國家級綠色礦山試點。通過試點建設,在油氣資源高效開發,煤炭資源綠色開采,金屬礦産伴生資源高效綜合利用,化工、非金屬礦山環境保護,以及礦地和諧、共享資源開發收益等方面,樹立了一批綠色礦山建設的典型模式。實踐證明,建設綠色礦山是新形勢下礦産資源管理與礦業發展的重要方向和工作抓手;踐行綠色發展與高質量發展理念已經成為貫穿礦業行業推進生态文明建設的指導方針。

面對生态文明建設、綠色發展與高質量發展的大背景,2017年3月,國土資源部等六部門聯合發布了《關于加快建設綠色礦山的實施意見》(以下簡稱《實施意見》),掀起了綠色礦山建設新高潮。《實施意見》明确了綠色礦山建設三大目标:一是基本形成綠色礦山建設新格局,二是探索礦業發展方式轉變新途徑,三是建立綠色礦業發展工作新機制。屆時,我國将樹立千家科技引領、創新驅動型綠色礦山典範,實施百個綠色勘查項目示範,建設50個以上綠色礦業發展示範區,形成一批可複制、能推廣的新模式、新機制、新制度。截至2017年底,内蒙古等21個省(區、市)部署推進綠色礦山建設工作,分别召開省級層面綠色礦山建設座談會,印發綠色礦山建設方案,出台相關文件和辦法。整體來看,綠色礦山建設已成為中央和地方政府主動适應新發展階段,積極引導礦業提質增效,促進礦業綠色發展與高質量發展的主動選擇。

二是礦産資源綜合利用示範基地成效顯著。國土資源部、财政部于2011年啟動礦産資源綜合利用示範基地(以下簡稱“示範基地”)建設。中央财政資金投入193億元,帶動企業資金投入4000多億元,依托56家大型礦業企業,建設了40個“示範基地”。階段性成果包括:重點突破了低滲透油、頁岩氣、釩钛磁鐵礦、固體鉀鹽、低品位膠磷礦等八大資源綜合利用關鍵技術;創新了煤炭充填開采、“剝離—采礦—複墾—歸還”等五大資源開發新方式;形成了煤基産業群、有色金屬開發等四大資源綜合利用産業新模式;總結了160餘項綜合利用标準規範;建成了一批礦産資源綜合利用産學研平台。礦産資源綜合利用,在突破資源利用關鍵技術、推動礦業轉型和綠色發展、創新綜合利用政策機制、促進礦業經濟穩定等方面發揮了重要作用,增加了産品的附加值,降低了生産成本和土地、能源等使用成本,實現了礦山企業效益穩定增長,增強了礦山持續發展後勁。

3.2 礦業綠色發展與高質量發展存在不足

一是曆史欠賬較多。661家國家級綠色礦山試點單位相對于我國7.7萬多座礦山數量而言,所占比例過低,距離全面建設和整體推進綠色礦山工作,存有較大差距,在當前礦業高質量發展要求下,這種對比尤顯突兀。

二是認識存有偏差。盡管綠色發展與高質量發展已成為社會共識,但對于礦業建設的兩大主體而言,其發展内在邏輯及同傳統發展模式的本質區别,卻不甚了解。不少地方政府依舊按照原先的礦政管理思維來推進工作,缺乏考核和推進動力;部分企業也沒有認識到綠色礦山建設的必要性和緊迫性,還處于“要我建”而非“我要建”的階段。

三是企業積極性不高。據各行業協會反映,由于科技創新、節約利用、環境保護等資金投入推進綠色礦山建設,煤炭、有色金屬和水泥行業礦産品新增成本15%~20%,黃金、化工行業新增成本10%~15%,非金屬行業新增成本10%。加之礦産資源開采的外部成本、隐性成本、長期成本和高機會成本并沒有納入資源産品價格體系中,短期削弱了綠色礦山企業的資源産品競争力。

四是政策有待細化。目前專門系統針對綠色礦山建設的國家配套支持政策還不夠細化,造成綠色礦山建設的激勵機制不完善,綠色礦山企業無法獲得比非綠色礦山企業在政策支持方面的優勢。如用地、金融等支持政策還沒有細化落地;資源綜合利用增值稅優惠範圍較小,僅對特定綜合利用方式進行退稅;現行資源稅還未與資源回采率挂鈎,導緻未對難采難選低品位礦石和綜合利用進行優惠;企業所得稅在環境保護、節能減排等方面的優惠幅度較小,同時優惠範圍有限等;另外,部分優惠條件缺少評價認定環節和實施部門,也導緻政策落地的難度。

五是政府調控的先天不足。主要表現在:缺乏依據産業發展及外在環境變動而進行的政策動态調整機制;政策實施的外部市場及社會效應考慮較少,與利益相關方的會商和補償機制不足;偏重行政手段,某種程度上用政府判斷代替或部分代替市場選擇;相關政策制定和實施的統籌協調不足,促進礦業綠色發展與高質量發展手段單一等。


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新時代礦業綠色發展與高質量發展思路


4.1 新時代礦業發展與國家戰略的辯證關系

礦産資源是決定一國和地區長期增長潛力和可持續能力的資源要素。當前我國能源消費構成中90%以上為礦産資源,80%以上的工業原材料、70%以上的農業生産資料與礦産資源有關。随着社會主義現代化國家新征程的開啟以及近期“五化”協同發展戰略的深入推進,我國對礦産資源的需求仍處于高位,主要戰略性礦産資源對外依存度不斷上升。可以說,礦産資源關系到國家經濟可持續發展、政治穩定以及人民生活水平的提高,因此,唯有确保礦産資源安全,國家安全才有保證。

必須強調的是,新時代我國的礦産資源政策,應超越最基本的産業發展與環境保護孰輕孰重之争,以推進礦業綠色發展和礦業高質量發展為根本目标,加快國家推進綠色礦山建設和綠色礦業發展示範區建設,并使之成為未來我國礦産資源管理的主基調;相應地,加快推進《實施意見》等支持政策,也堅定了我國礦業綠色發展和高質量發展政策的基本取向,轉向切實提升礦業企業的創新能力特别是原始創新能力。

4.2 新時代礦業綠色發展與高質量發展總體方向

未來我國的礦産資源開發利用,應堅持生态保護第一,堅持預防為主、防治結合的方針,全面實施并嚴格落實礦産資源勘查開發的環境準入條件,加快推進生态環境修複整治工程,促進資源開發與環境保護協調發展。同時,進一步挖掘技術潛力,加強技術創新,促進礦産資源開采、轉化與終端消費等環節的清潔化,構建現代礦業産業體系,全面形成礦業綠色發展與高質量發展新格局。

一是以實現創新驅動為綱。礦業綠色發展與高質量發展,本質上仍在于資源的高效利用,相關支持政策應當旨在促進礦山企業的創新型投資,積極推進礦山企業以科技創新為核心的全面創新,促進礦山企業無形資産的投資和無形資本的形成和增值,創新政策應當在以産業政策為核心的政策體系中發揮統領作用。

二是積極推進供給側結構性改革。政策“落地”既是供給側結構性改革的重要内容,也是我國礦業綠色發展與高質量發展相關支持政策的主要基調。加強支持政策的細化落實,既與制度改革協調配套,又能切實解決制約我國不同種類、不同地區礦山企業創新發展的深層次制度性問題,充分釋放市場的内生活力,發揮大量礦山企業的内生優勢。

三是提高政策指向精準度。将礦業綠色發展與高質量發展切實導向“新技術”“新産品”“新保護”“新應用”的研究開發,将政策資源導向通用技術和技術融合領域,引導市場向創新型而不是生産型領域的投資,是提高國家推進礦業綠色發展與高質量發展政策精準度的關鍵。将針對礦山企業的投資扶持政策指向通用技術和技術融合,使礦山企業的發展最終走出“重複引進、産能過剩以及有效供給不足”的怪圈。

四是結構性政策與功能性政策全面推進。在優化結構性産業政策對推進礦山企業創新發展作用的同時,通過完善外部市場和政府的公共服務體系和技術創新體系,切實提高礦山企業自身的創新能力和合作創新、開放創新能力。支持政策的本質是要将解決激勵問題的結構性政策與提升能力的功能性政策(主要是公共服務體系建設)有機結合,相互促進。

五是穩增長政策和調結構政策協同優化。在經濟增長壓力持續加大的情況下,通過保持适度寬松的礦産資源開發利用政策,為長期合理引導釋放礦山企業産能以及推進礦業轉型升級創造良好的宏觀環境,同時通過優先推出、重點推出既有利于保增長又能夠促進調結構的相關政策,實現穩增長和調結構的協調推進;同時,穩增長不能破壞礦業企業調整演化的内在機制和規律,産業增長政策要讓位于産業發展政策。

4.3 新時代礦業綠色發展與高質量發展的基本思路

一是完善礦業發展市場制度與優化礦業發展環境。首先,完善市場制度與優化市場環境,充分發揮市場機制的作用。要加快建設與完善法治體系,在資源開發區域的民衆長遠權益保護、礦業權有序投放、資源稅費繳納以及礦山地質環境恢複治理等領域補充完善相關制度,并進一步規範和完善相應法律的執法體系。完善自然資源、環境保護、财政等相關法律體系及其執行機制,以法治建立起嚴格保護環境、優化礦業綠色發展和高質量發展的長效機制。要全面落實和完善負面清單管理,進一步減少礦業權行政審批與行政幹預。大幅度減少針對礦業企業的非稅收收費,降低礦業企業稅費負擔。其次,建立公平競争的市場環境。要加快調整礦業政策取向,放棄選擇性的産業政策;公平市場準入,完善保護公平競争的法制環境;合理界定礦業企業社會責任。

二是大力發展促進礦業綠色發展與高質量發展與創新的公共服務體系。逐步将支持政策資源導向幫扶礦業企業提升技術創新能力和市場競争能力的公共服務體系建設方面上,既是供給側結構性改革在礦業綠色發展與高質量發展政策領域的貫徹和深化,也充分體現了生态文明背景下我國礦業轉型升級的内在要求。鼓勵并支持具備條件的礦山企業加快國家實驗室建設,加快共性技術研發機構、技術擴散機構以及綜合性中小微礦業企業服務機構建設。同時,還應優化公共服務機構的治理模式與營運機制。

三是優化礦業組織與礦業生态系統,推動各類技術創新主體的合作,培育礦業創新生态。在完善研究型大學和公共科研機構學術研究機制及共性技術開發、管理機制的基礎上,加強礦業企業在前沿技術領域的戰略部署和項目組織能力。政策資源配置的重點逐漸由大中型礦業企業向高技術型礦業企業轉變,結合區域發展實際和資源枯竭性地區轉型發展的經驗,按照技術創新生命周期采取分階段、競争性、差異化的創新支持方式。培育礦業生态還需構建順暢的退出機制,一方面要做好援助退出工作,重點做好過剩産能調整中的礦山企業失業人員的社會保障工作;另一方面做好輔助升級工作,積極支持傳統礦業企業(尤其是中小型礦業企業)對職工進行職業培訓,提高勞動者技能,支持礦業企業組成技術創新與管理創新聯盟。

四是推動礦業與上下遊服務業融合發展。對未來礦業發展趨勢而言,礦業與服務業融合發展既是礦業向高技術、高附加值環節轉型升級的内在需要,也是大力發展現代生産性服務業以及反哺社會的内在需要。一要做好頂層設計,建立健全機制。加強礦業融合發展運行分析和監管,充分發揮自然資源主管部門和行業協會的溝通、協調作用,形成礦業融合發展的整體氛圍。二要完善政策體系創造礦業和服務業融合發展的良好生态。建立一體化的産業政策體系,消除礦業與服務業在稅收、金融、科技、要素價格之間的政策差異,降低交易成本,制定相互協調融合的行業監管、支持政策,形成合力。三要加快生産性服務業功能區和公共服務平台建設。加快建設研發設計、物流服務、質量檢驗檢測認證、市場營銷、供應鍊管理等生産性服務公共平台。四要完善礦業融合項目的産業投融資服務體系。

五是高度重視礦業企業的先進生産能力建設。礦業企業的生産能力建設,一方面為現代礦業的發展、技術進步與創新提供了重要的技術支撐;另一方面先進生産能力建設為現代礦業的發展提供了重要的需求空間。在新一輪工業革命中,發達工業國家的政策目光都不僅瞄準技術創新本身,而且高度重視互補性的經濟條件和制度建設。通過終身學習制度建設,提升産業工人包括礦業勞動者的技能和知識水平,通過先進技術研究或産業聯盟建設加強共性技術的供給,是這些互補性經濟條件與制度建設的最為重要的構成。因而,國家應高度重視先進生産能力建設、高度重視先進生産能力的提升。

六是進一步細化綠色礦山建設支持政策。一方面,以綠色礦山建設試點名錄和綠色礦業發展示範區建設為抓手,提升礦山企業的先進技術和設備應用能力以及現代生産管理方法的改進與創新,協同推進戰略性新興礦業的培育與先進生産能力建設,推進國家礦業綠色發展和高質量發展步伐。另一方面,強化政策優化和組合協同,發揮協同乘數效應。比如,在工礦廢棄地複墾利用、資源開發收益分配等方面進一步改革探索,對礦業用地、綠色金融等一些支持政策進一步細化完善,打通工礦廢棄地複墾、城鄉建設用地增減挂鈎、耕地占補平衡之間的壁壘梗阻,最大限度調動企業以及地方政府推進礦業綠色發展的積極性,降低綠色發展成本。另外,還需要根據不同的礦種,結合适用的具體情境,靈活地選擇政策工具組合,有效發揮不同政策工具的互補性,擺脫過度依賴财政補貼等個别政策工具,完善形成支持礦業綠色發展與高質量發展的政策工具體系,提高政策的科學性、有效性和适用性。

4.4 新時代礦業綠色發展與高質量發展的戰略目标

一是做好頂層設計,強化總體目标。改變傳統工業時代的礦業發展模式,建立基于生态文明要求和社會主義現代化強國的礦業綠色發展與高質量發展新範式,提升綠色資源和綠色礦産品的市場競争力,擴大綠色資源和綠色礦産品的供給規模,使綠色成為礦業高質量發展的主要标志,成為礦業未來發展普遍形态,為建設美麗中國、增進民生福祉、實現經濟社會可持續發展提供“綠色資源”保障,并為促進全球礦業綠色發展做出貢獻。

二是實現階段目标,提出中國方案。第一階段從2017年到2035年,是追趕與深化改革期。全面推進綠色礦山建設,基本形成與資源環境承載力相匹配、與生産生活生态相協調的礦業綠色發展新格局。該階段,礦業綠色發展與高質量發展的制度和政策性框架基本建立,礦業綠色轉型升級的主要領域取得突破性進展。礦業與上下遊服務業融合發展取得顯著進展,在産業鍊條延伸、就業崗位創造、資源收益共建共享以及助力扶貧攻堅等方面實現共赢發展。第二階段從2035年到2050年,是引領和部分趕超期。圍繞推動礦業綠色發展與高質量發展的指标體系、政策體系、标準體系、統計體系、績效評價、政績考核,建立形成與生态文明相适應的礦業綠色發展與高質量發展制度體系和治理能力,實現同全球資源節約、采礦業環境影響和保護先進水平全面對标。推動建立礦業綠色轉型升級的全球治理模式,為全球礦業發展貢獻中國智慧和方案。


作者信息

侯華麗(1979—),女,山西省文水縣人,中國國土資源經濟研究院研究員,應用經濟學博士,主要從事礦産資源規劃研究。



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